一、監(jiān)管主體的變化情況
擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管主體頻繁變化，歷經(jīng)人民銀行、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家發(fā)改委，融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議制度在2009年建立，由發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、商務(wù)部、人民銀行、工商總局、法制辦、銀監(jiān)會(huì)組成，銀監(jiān)會(huì)為牽頭單位，主要職責(zé)是：實(shí)施融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，防范化解融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)健康發(fā)展。聯(lián)席會(huì)議制度主要是對(duì)融資性擔(dān)保公司進(jìn)行監(jiān)管，而非融資性擔(dān)保公司監(jiān)管一直處于真空地帶。
圖表1：監(jiān)管主體的變化情況
資料來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理
二、監(jiān)管政策的變化情況
為規(guī)范我國(guó)擔(dān)保行業(yè)的健康發(fā)展，近年來我國(guó)頒布了各種規(guī)范和監(jiān)管政策性文件，加大了對(duì)擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管力度。其中，根據(jù)對(duì)《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》和《融資性擔(dān)保公司內(nèi)部控制指引》的解讀，不難發(fā)現(xiàn)，未來我國(guó)擔(dān)保行業(yè)將會(huì)進(jìn)入加速洗牌的狀態(tài)，將淘汰一批盈利差、操作不規(guī)范的擔(dān)保企業(yè)，進(jìn)而促進(jìn)融資性擔(dān)保業(yè)健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，緩解我國(guó)中小企業(yè)貸款難題。
2010-2015年擔(dān)保行業(yè)主要監(jiān)管政策
1、2010年3月8日《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》
在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)方面，《辦法》規(guī)定融資性擔(dān)保公司可以經(jīng)營(yíng)貸款擔(dān)保、票據(jù)承兌擔(dān)保、貿(mào)易融資擔(dān)保、項(xiàng)目融資擔(dān)保、信用證擔(dān)保及其他融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)等，但不得吸收存款、發(fā)放貸款、受托發(fā)放貸款、受托投資等。融資性擔(dān)保公司可以從事再擔(dān)保和辦理債券發(fā)行擔(dān)保業(yè)務(wù)，但該類融資性擔(dān)保公司的注冊(cè)資本不得低于1億元，且連續(xù)經(jīng)營(yíng)兩年以上。
在準(zhǔn)備金提取上，融資性擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)年擔(dān)保費(fèi)收入的50%提取未到期責(zé)任準(zhǔn)備金，并按不低于當(dāng)年年末擔(dān)保責(zé)任余額1%的比例提取擔(dān)保賠償準(zhǔn)備金。
2010年11月25日《融資性擔(dān)保公司內(nèi)部控制指引》
在內(nèi)部控制方面，《指引》要求融資性擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)明確劃分董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理層之間、相關(guān)部門之間、崗位之間、上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，建立職責(zé)清晰、相互監(jiān)督制約的機(jī)制。
在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)方面，《指引》規(guī)定融資性擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)以融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)為核心主業(yè)，在法律、法規(guī)和規(guī)章允許的范圍內(nèi)開展其他業(yè)務(wù)。
2、2011年6月21日《關(guān)于促進(jìn)融資性擔(dān)保行業(yè)規(guī)范發(fā)展意見》
《意見》中鼓勵(lì)規(guī)模較大、實(shí)力較強(qiáng)的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)在縣域和西部地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或開展業(yè)務(wù);并要求對(duì)融資性金融機(jī)構(gòu)制定完善的扶持政策體系，加強(qiáng)扶持資金管理，落實(shí)對(duì)符合條件的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的財(cái)稅優(yōu)惠政策，建立扶優(yōu)限劣的良性發(fā)展機(jī)制。
3、2014年1月7日《關(guān)于清理規(guī)范非融資性擔(dān)保公司的通知》
銀監(jiān)會(huì)、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等八部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于清理規(guī)范非融資性擔(dān)保公司的通知》，要求各地集中清理規(guī)范非融資性擔(dān)保公司，重點(diǎn)是以“擔(dān)保”名義進(jìn)行宣傳但不經(jīng)營(yíng)擔(dān)保業(yè)務(wù)的公司。
4、2014年5月27日《跨境擔(dān)保外匯管理規(guī)定》
為完善跨境擔(dān)保外匯管理，規(guī)范跨境擔(dān)保項(xiàng)下收支行為，促進(jìn)跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等法律法規(guī)制定本規(guī)定。
5、2015年10月《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與融資擔(dān)保公司業(yè)務(wù)合作指引(征求意見稿)》
在兼顧控制風(fēng)險(xiǎn)與支持小微“三農(nóng)”的基礎(chǔ)上，對(duì)《指引》的條款逐一進(jìn)行分析和提出意見，使該《指引》能夠平等保護(hù)銀擔(dān)雙方的權(quán)益，促進(jìn)銀擔(dān)合作的健康發(fā)展。
備注：2012年12月，銀監(jiān)會(huì)融資擔(dān)保部計(jì)劃對(duì)2010年3月下發(fā)的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)進(jìn)行修訂，修訂后的《暫行辦法》將在放開對(duì)外投資比例和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金有較大改動(dòng)，屆時(shí)對(duì)外投資比例或放開至40%。其次，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的提取辦法也將有所改動(dòng)。
三、擔(dān)保行業(yè)促進(jìn)性政策發(fā)布分析
為保障擔(dān)保行業(yè)的順利健康發(fā)展，近年來，國(guó)家有關(guān)政府部門除了辦法監(jiān)管性政策文件以外，還出臺(tái)了一系列促進(jìn)政策。
圖表2：2011-2015年擔(dān)保行業(yè)促進(jìn)性政策
數(shù)據(jù)來源：前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理
四、擔(dān)保行業(yè)其他規(guī)范性法規(guī)分析
其他如《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》、《規(guī)范保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保有關(guān)事項(xiàng)的通知》、《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)合作風(fēng)險(xiǎn)提示的通知》的出臺(tái)，在一定程度上保證了擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展。
圖表3：1995-2015年擔(dān)保行業(yè)規(guī)范性法規(guī)
數(shù)據(jù)來源：前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理
五、擔(dān)保行業(yè)市場(chǎng)整頓情況分析
擔(dān)保行業(yè)魚龍混雜。目前擔(dān)保公司主要分三類，一類是納入監(jiān)管體系的融資性擔(dān)保公司，第二類是非融資性擔(dān)保公司，第三類則是以擔(dān)保公司名義開展擔(dān)保和非擔(dān)保業(yè)務(wù)的中小型金融機(jī)構(gòu)。融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)由于高風(fēng)險(xiǎn)、高資本要求的業(yè)務(wù)屬性，監(jiān)管部門對(duì)其監(jiān)管力度較非融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)更為嚴(yán)格。
目前監(jiān)管仍面臨諸多問題。第一，監(jiān)管主體仍不明確;第二，法律法規(guī)尚不健全;第三，監(jiān)管執(zhí)行力仍待提高。部際會(huì)議對(duì)地方政府部門的約束力不足，地方管理部門的專業(yè)水平有限，加上監(jiān)管法規(guī)的不健全，對(duì)于融資性擔(dān)保企業(yè)的監(jiān)管浮于表面。
由于一些地區(qū)非融資性擔(dān)保公司數(shù)量激增、業(yè)務(wù)混亂等問題日益突出，大量非融資性擔(dān)保公司不經(jīng)營(yíng)擔(dān)保業(yè)務(wù)，甚至從事非法吸收存款、非法集資、非法理財(cái)、高利放貸等違法違規(guī)活動(dòng)，對(duì)有關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。我國(guó)融資性和非融資性擔(dān)保公司分別在2011年和2014年經(jīng)歷整頓。
圖表4：擔(dān)保行業(yè)兩次主要整頓